一

、自然资源领域与国土空间规划领域的发展历程

（一）自然资源管理的发展历程

自然资源管理经历了从单一资源管理向综合管理的转变。2013年
，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出建立空间规划体系，划定生产

、生活
、生态空间开发管制边界，落实用途管制。2015年，《生态文明体制改革总体方案》进一步提出构建以空间治理和空间结构优化为主要内容的空间规划体系。2018年机构改革后
，自然资源部正式成立，承担统一行使全民所有自然资源资产所有者职责和统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责的“两统一”职责

。“十四五”以来
，自然资源管理更加注重系统性、整体性和协同性
，通过构建“六大体系”
，实现了资源保护与利用的统筹协调。

（二）国土空间规划体系的演进

国土空间规划体系经历了从分散规划到“多规合一”的改革历程
。2017年2月，国务院印发《全国国土规划纲要（2016-2030年）》，这是我国首个全国性国土开发与保护的战略性
、综合性、基础性规划。2019年5月，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》正式印发，标志着我国国土空间规划体系重构的开始

。该意见提出建立“五级三类”（国家级、省级、市级、县级、乡镇级五级，总体规划、详细规划、专项规划三类）的国土空间规划体系
，并强调“多规合一”的改革方向
。

2022年
，中国首部“多规合一”的国家级成果——《全国国土空间规划纲要（2021-2035年）》正式印发实施，形成了我国国土空间开发保护利用的可持续发展的“中国方案”。该纲要以三调数据为底数，统筹划定落实耕地和永久基本农田、生态保护红线
、城镇开发边界三条控制线，优化农业
、生态、城镇等功能空间。2024年10月14日，自然资源部
、国家标准化管理委员会印发《国土空间规划标准体系建设三年行动计划（2025-2027年）》，进一步完善规划技术标准。截至2025年5月

，全国省市县国土空间总体规划已基本批复完成

，进入全面实施阶段。

二、“十四五”期间两大领域的主要成就

（一）自然资源管理的主要成就

1.耕地保护与粮食安全：全国耕地面积达到19.4亿亩，比2020年增加2800万亩，黑龙江

、内蒙古、河南、吉林
、新疆等省（区）耕地面积均超过1亿亩。通过实施高标准农田建设工程
，强化农业科技和装备支撑，提高了农业良种化水平，为粮食安全提供了坚实保障
。

2.生态保护与修复：全国林地

、草地、湿地、沙化土地面积分别达到42.53亿亩、39.12亿亩
、8.34亿亩、25.09亿亩
。实施重要生态系统保护修复
，统筹推进山水林田湖草沙一体化保护和系统治理

。学习运用“千万工程”经验，广东
、浙江等地扎实推进全域土地综合整治
，累计完成整治面积超过1000万亩
，建成了一批宜居宜业和美乡村。学习运用“厦门实践”经验，构建从山顶到海洋的保护治理大格局，治理历史遗留废弃矿山240多万亩，整治修复海岸线820公里、滨海湿地76万亩。

3.资源节约与高效利用
：新增建设用地总量控制在国家下达指标以内
，存量建设用地盘活利用取得明显进展，存量土地占土地供应总量比重逐年增加
，单位地区生产总值建设用地使用面积继续下降
。海洋资源得到合理有效利用，海洋经济质量明显提升，海洋新兴产业增加值占主要海洋产业增加值比重持续提高
。

4.确权登记与产权制度
：推进自然资源统一确权登记，5个国家公园已经完成确权登记
，全国1096个重点区域完成了确权登记
，为自然资源管理奠定了产权基础。探索“三权”分置改革，明确所有权、资格权
、使用权分置实现形式，保障进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权。

（二）国土空间规划的主要成就

1.多规合一体系基本形成
：通过整合原有分散的8类83种空间规划，消除规划打架现象，形成了全国统一的开发保护一张图。全国省市县三级国土空间总体规划已基本批复完成

，进入全面实施阶段
。详细规划改革方向逐渐明确
，各地面向全域、面向实施、面向存量，分区分类编制详细规划

。

2.核心管控要素刚性约束：生态保护红线面积占比超25%
，实行城镇开发边界规模总量管控
，强化城镇开发边界对开发建设行为的刚性约束，引导城镇建设用地向城镇开发边界内集中集聚布局。各类城镇建设所需要的用地均需纳入本市城镇开发边界扩展倍数和规划城镇建设用地规模统筹核算。耕地保有量稳定在18.65亿亩。建立“三区三线”的刚性约束，确保国土空间开发保护的底线。

3.区域协调发展新格局：落实主体功能区战略，立足各地资源环境承载能力和比较优势，优化城镇
、农业
、生态空间格局
，推动形成“两横三纵”城镇化战略格局、“七区二十三带”农业发展格局

、“三区四带”生态安全格局。支持城市化地区高效集聚经济和人口、保护基本农田和生态空间，支持农产品主产区增强农业生产能力，支持生态功能区把发展重点放到保护生态环境、提供生态产品上。

4.数字化治理能力提升：建立国土空间规划实施监测网络

，推进“可感知、能学习
、善治理
、自适应”的智慧规划建设。开发全国统一的国土空间规划“一张图”系统
，截至2024年7月，28个省级规划和80%以上市县规划已获批实施。制定多项覆盖规划全流程的技术标准
，填补了空间治理领域多项标准的“空白”。

三
、“十五五”时期两大领域的趋势与创新方向

（一）“双碳”目标下的协同治理

1.目标导向：“十五五”时期，自然资源领域提出““双碳”协同机制”
，要求碳排放强度较2025年下降。国土空间规划将“双碳”目标全面纳入规划编制，通过优化空间布局
、控制开发强度、提升生态碳汇能力，推动形成低碳国土空间格局。

2.空间优化：在国土空间规划中，将碳排放权和碳汇额度作为锚定物
，根据各地域主体功能的差异性，统筹配置土地发展权。城市化地区以减排为重点任务，郊野地区以增汇为重点任务。通过建设用地增减挂钩政策激励节地增效与可再生能源用地保障
，探索“光伏+生态修复”“光伏+农业”等复合用地模式。

3.评估体系：建立国土空间规划碳评估体系，探索基于不同用地空间碳中和潜力的双评价体系和碳排放约束的国土空间优化模式
。构建流域—城市—社区多尺度碳排放监测评估平台
，实现空间规划一张图与碳管理一张网深度融合。

（二）智慧技术赋能空间治理

1.技术框架：自然资源部发布《国土空间规划城市时空大数据应用基本规定》
，对城市级国土空间规划时空大数据应用提出要求。智慧国土空间规划2.0时代聚焦“规划编制智能化、审查自动化、实施精准化、监管多维化”
，依托数字孪生、AI算法实现动态监测与自适应调整
。

2.数据应用
：通过“一张图”系统建设
，整合各类空间数据
，实现规划信息的集成和共享。利用大数据分析和挖掘技术，提取规划决策的有用信息。建立“空间码”数字关联技术，将自然资源确权登记与规划审批
、实施全流程绑定
，确保用途管制与产权管理统一。

3.动态管理：构建国土空间规划全生命周期管控体系，对规划实施情况进行动态监测评估预警
。建立一年一体检、五年一评估动态监测机制，实现对国土空间规划编制
、核查
、审批、实施、监测、评估、预警全过程的支撑。

（三）陆海统筹与海岸带高质量发展

1.战略定位

：将陆海统筹作为国土空间规划的重要理念
，推动形成“大分散、小集聚”的绿洲城镇格局
，促进沿海地区陆海协同发展。自然资源部
、国家发展改革委等部门联合推动海洋生态保护修复工程，实施蓝色海湾整治行动。

2.生态保护
：通过红树林保护修复

、珊瑚礁生态保护等措施，提升海洋生态系统稳定性
。实施“蓝色海湾”整治行动项目，通过海绵城市建设、分区分类生态系统修复
、推动生态产品价值实现等举措，有效提高了滨海城市防灾能力，增强了生态系统的稳定性。

3.资源利用：优化海洋资源开发与利用，推动海洋经济高质量发展。通过实施红树林生态系统恢复、退塘还海
、滨海湿地水动力提升及生物多样性保护等举措，修复岸线、滨海湿地
。